Independencia judicial y Estado de DerechoPABLO RODRÍGUEZ GREZ
Decano Facultad de Derecho
Universidad del Desarrollo
De tiempo en tiempo, con porfiada insistencia, se evidencia en Chile la necesidad de abordar seriamente el problema de la independencia del Poder Judicial. Esta cuestión está íntimamente relacionada con la evolución que ha experimentado en los últimos años el ejercicio de la jurisdicción, especialmente al transferir a los tribunales ordinarios el llamado "contencioso administrativo". La situación de los "abogados integrantes" (que reclama un estatuto especial que rompa las ataduras de éstos con la Administración), el manejo del presupuesto judicial (hoy bajo control de las autoridades del Ejecutivo), la insuficiencia de recursos para la nueva justicia de familia y laboral (a fin de evitar el colapso de estas reformas), la supervisión de los gastos de la judicatura (que se ha querido entregar a la Contraloría General de la República), el nombramiento de jueces y ministros de las cortes de apelaciones y demás funcionarios de la judicatura (también en manos del Gobierno), la designación de los ministros de la Corte Suprema (con intervención del Presidente de la República y del Senado, ambos poderes esencialmente político-partidistas), etcétera. En suma, el Poder Judicial está subordinado al Poder Ejecutivo en lo fundamental y éste ejerce sobre aquél una influencia incontrarrestable.
La Constitución Política de la República consagra, como principio esencial, la independencia del Poder Judicial, poniendo énfasis en aquellas materias que durante el régimen de la ex Unidad Popular sirvieron para burlar las sentencias y hacer escarnio de las decisiones jurisdiccionales. La Carta Política prohíbe al Presidente de la República y al Congreso, en términos formales y explícitos, "avocarse causas pendientes, (y) revisar los fundamentos o contenidos" de las resoluciones judiciales, vale decir, adoptar determinaciones que tengan como antecedente lo obrado por los jueces en ejercicio de sus atribuciones.
No obstante este mandato ineludible, en la última designación de un ministro de la Corte Suprema, el nombre propuesto fue rechazado teniendo en cuenta el contenido de las sentencias pronunciadas por el candidato a ocupar un asiento en el Tribunal Supremo. La sola circunstancia de no adherir a una tesis interpretativa, a todas luces destinada a esquivar la aplicación de leyes vigentes que extinguen la responsabilidad penal de los militares encargados de los servicios de seguridad durante el régimen castrense, es un antecedente que inhabilita a los jueces para ascender en su carrera. Se quebranta así, una vez más, la independencia judicial y se somete a los magistrados a la voluntad política dominante.
Para justificar este estado de cosas, se invoca, como única fuente de legitimidad, aquella que surge de los pronunciamientos electorales. De ello se sigue que los poderes Ejecutivo y Legislativo intervengan en la generación de la judicatura, con el fin preciso de dotarla de respaldo político. Este razonamiento nos parece errado y contrario al mandato constitucional, puesto que la soberanía, que reside esencialmente en la nación, se ejerce por el pueblo, no sólo a través de "las elecciones periódicas", sino también por las "autoridades que esta Constitución establece", según reza el artículo 5 de la Carta Política.
Por consiguiente, la judicatura sólo será independiente cuando se rompan las amarras institucionales que la someten a la voluntad de los otros poderes del Estado. Mientras ello no ocurra, en mayor o menor medida, los jueces serán un apéndice de quienes ejercen la función ejecutiva y legislativa.
De aquí que seamos decididos defensores de la autogeneración, de la asignación a la judicatura de un porcentaje del presupuesto nacional, de conferirle plenas atribuciones para la administración de sus recursos, y de la tuición directa sobre todos aquellos organismos que sirven de apoyo a sus tareas. Para desacreditar esta proposición se sostiene que una estructura orgánica de esta especie conduce a la generación de castas corporativas que desvirtúan la función de impartir justicia. Desde luego, existe una serie de antídotos para que ello no ocurra (prohibiciones, incompatibilidades, inhabilidades, etcétera), que, desgraciadamente, no operan en los demás poderes del Estado en donde sí existen grupos dominantes que se manifiestan de generación en generación.
La Constitución Política de la República consagra, como principio esencial, la independencia del Poder Judicial, poniendo énfasis en aquellas materias que durante el régimen de la ex Unidad Popular sirvieron para burlar las sentencias y hacer escarnio de las decisiones jurisdiccionales. La Carta Política prohíbe al Presidente de la República y al Congreso, en términos formales y explícitos, "avocarse causas pendientes, (y) revisar los fundamentos o contenidos" de las resoluciones judiciales, vale decir, adoptar determinaciones que tengan como antecedente lo obrado por los jueces en ejercicio de sus atribuciones.
No obstante este mandato ineludible, en la última designación de un ministro de la Corte Suprema, el nombre propuesto fue rechazado teniendo en cuenta el contenido de las sentencias pronunciadas por el candidato a ocupar un asiento en el Tribunal Supremo. La sola circunstancia de no adherir a una tesis interpretativa, a todas luces destinada a esquivar la aplicación de leyes vigentes que extinguen la responsabilidad penal de los militares encargados de los servicios de seguridad durante el régimen castrense, es un antecedente que inhabilita a los jueces para ascender en su carrera. Se quebranta así, una vez más, la independencia judicial y se somete a los magistrados a la voluntad política dominante.
Para justificar este estado de cosas, se invoca, como única fuente de legitimidad, aquella que surge de los pronunciamientos electorales. De ello se sigue que los poderes Ejecutivo y Legislativo intervengan en la generación de la judicatura, con el fin preciso de dotarla de respaldo político. Este razonamiento nos parece errado y contrario al mandato constitucional, puesto que la soberanía, que reside esencialmente en la nación, se ejerce por el pueblo, no sólo a través de "las elecciones periódicas", sino también por las "autoridades que esta Constitución establece", según reza el artículo 5 de la Carta Política.
Por consiguiente, la judicatura sólo será independiente cuando se rompan las amarras institucionales que la someten a la voluntad de los otros poderes del Estado. Mientras ello no ocurra, en mayor o menor medida, los jueces serán un apéndice de quienes ejercen la función ejecutiva y legislativa.
De aquí que seamos decididos defensores de la autogeneración, de la asignación a la judicatura de un porcentaje del presupuesto nacional, de conferirle plenas atribuciones para la administración de sus recursos, y de la tuición directa sobre todos aquellos organismos que sirven de apoyo a sus tareas. Para desacreditar esta proposición se sostiene que una estructura orgánica de esta especie conduce a la generación de castas corporativas que desvirtúan la función de impartir justicia. Desde luego, existe una serie de antídotos para que ello no ocurra (prohibiciones, incompatibilidades, inhabilidades, etcétera), que, desgraciadamente, no operan en los demás poderes del Estado en donde sí existen grupos dominantes que se manifiestan de generación en generación.
¿Sirven los anuncios financieros?
Juan Andrés Fontaine
Juan Andrés Fontaine
Con bombos y platillos el gobierno lanza el tercer intento de hacer de Chile un centro financiero internacional. Es la llamada “reforma de mercado de capitales III” (RMKIII), que ha sido recibida con general beneplácito. Por ahora las autoridades no han revelado el contenido preciso de los cambios que preparan. Aunque, como es sabido, es en los detalles normativos donde habita el diablo estatista, la intención proclamada por la autoridad de avanzar en la modernización del mercado financiero es importante y debe ser respaldada.
Como bien señala el ministro de Hacienda, el crecimiento económico ocurre cuando son puestas en práctica nuevas ideas acerca de cómo producir y distribuir mejor los bienes y servicios. El mercado de capitales provee los medios para que esas buenas ideas sean realidad.
Hay que reconocer que se necesita coraje para promover en estos tiempos medidas de liberalización. La crisis crediticia norteamericana —hija de una fuerte expansión monetaria y de ciertas fallas en la regulación— ha arrojado una inmerecida sombra de duda sobre las ventajas del desarrollo del mercado de capitales. Pero, excesos aparte, la extraordinaria expansión de la economía global en los últimos años no habría sido posible sin su capacidad para diversificar riesgos y masificar el acceso al crédito. A nivel mundial, el peor daño que podría dejar el siniestro ocurrido es la marcha atrás en la materia.
Los últimos gobiernos han sido sorprendentemente activos en el terreno de las reformas de mercado de capitales. Durante el gobierno pasado Chile dio el crucial paso de abrir de par en par las puertas de su mercado de capitales al mundo. Además, la RMK I introdujo importantes medidas para el mercado de valores. Que una misma coalición gubernamental, tan poco entusiasta de las reformas pro mercado, resulte tan creativa e incluso audaz en esta área específica, es algo que ha de intrigar a los politólogos. He aquí la feliz conjunción de un equipo económico genuinamente convencido de los méritos de la reforma y la ausencia de vociferantes agrupaciones gremiales o sindicales que sientan afectados sus intereses.
Esta vez los anuncios han sido acompañados de una suerte de arenga, instando al sector privado asumir a cabalidad la modernización del mercado de capitales. Pero, es bueno no perder de vista los inmensos avances logrados gracias a 30 años de profundas reformas y la ágil respuesta de las empresas del rubro. Si hoy el esfuerzo de inversión es insuficiente para las metas de desarrollo a que aspiramos, no es en el mercado de capitales donde está la principal falla. De hecho, de acuerdo al respetado ranking de competitividad del IMD, de entre 55 países, el mercado de capitales chileno ocupa la sexta mejor posición. En cambio, en materia de regulaciones laborales y ambientales favorables al desarrollo quedamos relegados a un humillante puesto número cuarenta y cinco.
En verdad los tres pilares de nuestro mercado de capitales son dignos de elogio. Los bancos son sólidos, masivos y bien regulados. El mercado de bonos está en rápido crecimiento y es bastante más profundo de lo que se cree. Permite, por ejemplo, al Banco Central financiar US$1.000 millones mensuales de compras de dólares sin alterar significativamente los intereses reales de largo plazo y a las empresas acceder rutinariamente a créditos de 5, 10 o 20, a tasa fija y costo razonable. El mercado bursátil, tan frecuentemente criticado, es altamente competitivo, exhibe altas valoraciones y concita el interés cada vez más masivo de inversionistas nacionales y extranjeros.
¿De dónde nace entonces la necesidad de una reforma como la propuesta? En la carrera del desarrollo financiero la competencia es global. Aunque partimos primeros, no supimos consolidar esa ventaja constituyéndonos a tiempo en centro financiero regional. Ahora el riesgo es que, como en el caso ese de nuestro vivaracho ciclista olímpico, tras una lucida arrancada inicial, terminemos relegados a la cola.
La principal falla de nuestro mercado de capitales está en la falta de liquidez. La Bolsa es amplia —equivale al 120% del PIB—, pero su volumen de transacciones es bajo. Los bonos corporativos están creciendo fuerte (van en 12% del PIB), pero se mueven poco. La iliquidez hace menos eficientes y flexibles a los mercados.
La principal causa de la iliquidez es tributaria. Los impuestos de timbres y estampillas y a las ganancias de capital son una suerte de peaje a las transacciones financieras y perjudican la liquidez. La importante reforma de 2001 eximió de impuestos a ciertas ganancias de capital obtenidas en acciones y su índice de rotación se duplicó en cinco años. Lo más positivo de la anunciada RMK III es que extendería la exención a los bonos y a las cuotas de fondos mutuos. Desde luego, la ruta más directa es la derogación de los impuestos que inhiben el desarrollo del mercado, pero en su defecto, la excepción caso a caso que procura la autoridad es un camino que también puede llevar a Roma.
La mejor integración de nuestro mercado de capitales al mundo es otro de los objetivos que persigue la RM K III. Aunque en esta materia ya hay avances muy sustanciales, todavía hay obstáculos que remover. Nuevamente, ellos son tributarios y regulatorios. Por ejemplo, una reciente norma permite listar acciones extranjeras en la bolsa nacional, pero un dictamen de la autoridad tributaria —emitido hace sólo dos meses— interpreta que, a diferencia de las acciones chilenas, ellas no están exentas a las ganancias de capital. Ello hace letra muerta a la referida autorización. Sólo cabe esperar que los anuncios de RMK III no corran igual suerte.
La reforma contendría además una reestructuración de la correspondiente superintendencia, supeditándola a un consejo colegiado, autónomo y técnico. En la actualidad, la autoridad reguladora interpreta la ley, fiscaliza y sanciona las infracciones. La primera función sería mejor servida por un consejo independiente, como el del Banco Central. Es dudoso, en cambio, que esa fórmula trabaje bien las otras dos funciones.
La anunciada RMK III ha levantado grandes expectativas. Pero hay otras dos iniciativas gubernamentales que en verdad son más importantes. Una es el proyecto de ley que permite la creación de una cámara de compensación central, lo cual subsana una falla de nuestra infraestructura financiera que hoy nos deja imposibilitados de servir de centro financiero internacional. La otra es el reglamento de inversiones de los fondos de pensiones —cuyo proyecto ya es público—, que flexibiliza significativamente las opciones abiertas a estos megainversionistas institucionales. Específicamente, les permite transformarse en un poderoso motor en el desarrollo del mercado de los llamados productos derivados, la especie menos desarrollada de la flora financiera chilena. Con o sin RMK III, son estos dos pasos muy positivos en la modernización del mercado de capitales.
